В Верховном Суде Донецкой Народной Республики изучен проект закона Донецкой Народной Республики «О теплоснабжении» (далее – законопроект).
В соответствии с пояснительной запиской законопроект разработан в целях «установления правовых основ экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, создания, функционирования и развития таких систем, а также определения полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, прав и обязанностей потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций».
Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что концепция рассматриваемого проекта нормативного правового акта основана на положениях Федерального закона Российской Федерации от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – ФЗ № 190), что соответствует избранному Донецкой Народной Республикой курсу на гармонизацию собственного законодательства с законодательством Российской Федерации.
В настоящем заключении рассмотрены наиболее существенные недостатки законопроекта, позволяющие сделать выводы о его общем качестве, в связи с чем считаем необходимым высказать следующие замечания и предложения.
Статья 4 законопроекта определяет полномочия Правительства Донецкой Народной Республики, органов исполнительной власти в сфере теплоснабжения.
Так, пунктами 6, 15 части 1 статьи 4 законопроекта установлены следующие полномочия Правительства в сфере теплоснабжения: «утверждение порядка осуществления контроля выполнения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством об электроэнергетике); утверждение порядка составления топливно-энергетических балансов муниципальных образований». В то же время российский законодатель в статье 4 ФЗ № 190 аналогичные полномочия относит к ведению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения.
Таким образом, предлагаем пункты 6, 15 части 1 статьи 4 законопроекта привести в соответствие с аналогичными нормами ФЗ № 190.
Также пункты 22, 23 части 1 статьи 4 законопроекта определяют следующие полномочия Правительства Донецкой Народной Республики: «установление предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более; установление предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям».
Следует отметить, что указанная норма не присуща аналогичной статье 4 ФЗ № 190. Кроме того, из содержания частей 5, 6 статьи 10 ФЗ № 190 исходит, что указанными выше полномочиями наделён федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, а не Правительство, как определяют пункты 22, 23 части 1 статьи 4, а также части 5, 6 статьи 12 законопроекта.
В связи с изложенным предлагаем доработать пункты 22, 23 части 1 статьи 4, части 5,6 статьи 12 законопроекта в указанном аспекте.
Также необходимо отметить, что пунктом 24 части 1 статьи 4 законопроекта определено такое полномочие Правительства Донецкой Народной Республики в сфере теплоснабжения как «согласование в установленном порядке решений органа регулирования тарифов в случаях, предусмотренных настоящим Законом».
Вместе с тем в пункте 2 части 4 статьи 4 законопроекта указано, что «к полномочиям республиканского органа исполнительной власти, осуществляющего функции контроля соблюдения антимонопольного законодательства относится согласование решений органов исполнительной власти об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения и о введении регулирования тарифов в сфере теплоснабжения после их отмены, выдача предписаний об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения».
В связи с этим может возникнуть ситуация «задвоения» полномочий Правительства Донецкой Народной Республики и Республиканской Антимонопольной службы в случае необходимости согласования Республиканской службой по тарифам решений об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения и о введении регулирования тарифов в сфере теплоснабжения после их отмены, выдача предписаний об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.
На основании изложенного пункт 24 части 1 статьи 4 законопроекта предлагаем исключить, что позволит устранить возможную проблему и будет в полной мере соответствовать опыту российского законодателя.
Также отметим, что пунктом 15.5 части 1 статьи 4 ФЗ № 190 к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере теплоснабжения относится утверждение порядка определения экономической эффективности перевода открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), отдельных участков таких систем на закрытые системы горячего водоснабжения.
Указанное полномочие Правительства Донецкой Народной Республики не предусмотрено законопроектом, в связи с чем предлагаем рассмотреть возможность включения аналогичной нормы в часть 1 статьи 4 законопроекта.
В части 3 статьи 11 законопроекта предусмотрено, что «разногласия между органом регулирования тарифов и организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в связи с выбором метода регулирования рассматриваются в судебном порядке».
В аналогичной части 2 статьи 9 ФЗ № 190 указанные разногласия подлежат рассмотрению федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения в порядке и в сроки, которые установлены Правительством Российской Федерации.
В связи с этим часть 3 статьи 11 законопроекта нуждается в доработке в части закрепления досудебного порядка разрешения разногласий.
Частью 6 статьи 14 законопроекта определено следующее: «в случае принятия органом регулирования тарифов решения об отказе в отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения в отдельной системе теплоснабжения или непринятия такого решения в сроки, установленные правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, органы местного самоуправления либо заинтересованные организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, вправе обжаловать действие или бездействие органа регулирования тарифов в судебном порядке».
В аналогичной части 6 статьи 12 ФЗ № 190 действие или бездействие органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) обжалуется в федеральный антимонопольный орган.
На основании изложенного в части 6 статьи 14 законопроекта также предусмотреть досудебный порядок разрешения разногласий
В соответствии с частью 5 статьи 33 законопроекта «в случае возникновения разногласий в отношении цены на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя, определенной в соответствии с настоящей частью, такие разногласия рассматриваются в судебном порядке».
Следует отметить, что согласно пункту 5 части 2 статьи 9 законопроекта орган регулирования тарифов рассматривает разногласия, возникающие между теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями, потребителями тепловой энергии при установлении и применении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.
Кроме того, согласно части 5 статьи 23.4 ФЗ № 190 «в случае возникновения разногласий в отношении цены на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя, определенной в соответствии с настоящей частью, такие разногласия рассматриваются федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения в соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 7 настоящего Федерального закона в порядке обязательного досудебного урегулирования споров».
Таким образом, обозначенные в законопроекте противоречия следует устранить, доработав часть 5 статьи 33 законопроекта.
Статья 29 законопроекта регулирует правоотношения, связанные с организацией развития систем теплоснабжения муниципальных образований. Аналогичная норма закрепляется и в статье 23 ФЗ № 190, однако в российском законодательстве помимо обозначенных в статье 29 законопроекта положений выделяют, что уполномоченные органы должны осуществлять разработку, утверждение и ежегодную актуализацию схем теплоснабжения, которые должны содержать «обязательную оценку экономической эффективности мероприятий по переводу открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), отдельных участков таких систем на закрытые системы горячего водоснабжения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Без проведения такой оценки схема теплоснабжения не может быть утверждена (актуализирована)» (часть 3 пункта 7.1 статьи 23 ФЗ № 190).
Считаем целесообразным рассмотреть возможность закрепления схожей нормы в законопроекте.
Часть 1 статьи 46 законопроекта закрепляет следующее:
«Членство юридических лиц, являющихся теплоснабжающими организациями и (или) теплосетевыми организациями, и (или) физических лиц-предпринимателей в саморегулируемой организации является добровольным».
Стоит отметить, что рассматриваемая норма не соответствует предмету регулирования статьи 46 законопроекта «Прием в члены саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения» и не присуща аналогичной статье 26 ФЗ № 190. Указанные положения в Российской Федерации изложены в Федеральном законе Российской Федерации от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», в связи с чем предлагаем часть 1 статьи 46 законопроекта исключить.
В части 3 статьи 53 законопроекта указано, что «часть 11 статьи 27 настоящего Закона вступает в силу, положения части 4 статьи 29 настоящего Закона относительно включения в инвестиционную программу мероприятий по приведению качества горячей воды в открытых системах теплоснабжения в соответствие с установленными требованиями вводятся в действие со дня вступления в силу закона, регулирующего отношения в сфере водоснабжения и водоотведения».
Обращаем внимание, что при использовании конструкции «часть 11 статьи 27 настоящего Закона вступает в силу» допущена логическая ошибка, связанная с отсутствием указания момента вступления в силу и, как следствие, часть 3 статьи 53 законопроекта нуждается в доработке.
Частью 7 статьи 55 законопроекта устанавливается, что «реализация положений настоящего Закона, связанных с финансированием из Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики, осуществляется за счет и в пределах выделенных бюджетных ассигнований в порядке, установленном законодательством Донецкой Народной Республики».
Стоит отметить, что согласно части 3 статьи 72 Конституции Донецкой Народной Республики «законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Донецкой Народной Республики, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет Республиканского бюджета Донецкой Народной Республики, рассматриваются по представлению Правительства Донецкой Народной Республики или при наличии заключения Правительства Донецкой Народной Республики».
В связи с этим необходимым условием принятия законопроекта согласно части 3 статьи 72 Конституции Донецкой Народной Республики является положительное заключение Правительства Донецкой Народной Республики.
На основании изложенного Верховный Суд Донецкой Народной Республики поддерживает представленный законопроект с учетом указанных замечаний и предложений.